Реформа таможни: перезагрузка или передел потоков?

Споры о том, в каком формате будут существовать украинская налоговая и таможня, велись задолго до того, как в 2013 году (еще при скандально известном «Минсдохе») был сделан акцент на так называемом британском варианте их объединения. Этой весной произошло событие, казавшееся поворотным – 29 марта на правительственном заседании были рассмотрены концепция реформирования ГФС и постановление «О реформировании территориальных органов Государственной фискальной службы». Обстоятельства появления этих документов на повестке дня оказались туманными, а сама правительственная концепция – мягко говоря, спорной.

Через 2 дня после заседания Кабмина ГФС направила в Минфин свои замечания к проекту, в частности предложив исключить из него все пункты, касающиеся таможни. Однако нежизнеспособная, по мнению фискалов, инициатива «воскресла» на правительственном заседании 19 июля этого года и была одобрена. #Буквы рассказывают, как вернулся проект ликвидации областных таможен – и почему к нему продолжают возникать претензии.

ЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ ТАМОЖНИ: МИНФИН ДОБИЛСЯ СВОЕГО?

19 июля 2017 года на заседании Кабинета Министров Украины по инициативе министра финансов Александра Данилюка было принято постановление о создании в ГФС двух новых структур. В частности, оно подразумевает:

1. Создание новых территориальных органов ГФС:

— Межрегиональной таможни ГФС;

— Межрегионального главного управления ГФС.

2. Реорганизацию имеющихся территориальных органов ГФС путем присоединения их к вышеуказанным структурам.

Фактически, все территориальные органы налоговой и таможни (региональные таможни, местные государственные налоговые инспекции и региональные главные управления ГФС) ликвидируются. Налоговые инспекции в районах, городах и городских районах (ГНИ) будут присоединяться к главным управлениям ГФС в регионах; областные таможни, Киевская городская таможня и Энергетическая таможня – к Межрегиональной таможне ГФС; Главные управления ГФС в регионах — к Межрегиональному главному управлению ГФС. Указанные пункты постановления должны вступить в силу с 1 января 2018 года.

Выписка из протокола. Текст самого постановления, как и текст его предшественника, на сайте Кабмина отсутствует

В марте нардеп Татьяна Острикова, член парламентского комитета по вопросам налоговой и таможенной политики, рассказала корреспонденту #Букв, что Минфин подавал первое постановление с нарушением регламента, не согласовав с Минэкономразвития и ГФС, и не получив юридический вывод Минюста. «На заседании Правительства Премьер-министр объявил, что они будут доработаны путем согласования с министерствами. То есть решение — одобрить с доработкой. Но никто не знает, как именно оно будет доработано», — пояснила тогда депутат.

Повторно обратившись за комментарием, #Буквы выяснили, что добавить к сказанному нечего: «Постановление не доработано с Минюстом и не подписано Премьером», — утверждает Острикова. По ее словам, в старом документе лишь переставили местами абзацы. Сравнительная таблица двух постановлений – мартовского и июльского — едва занимает лист А4, а все правки являются косметическими и касаются лишь упорядочивания пунктов и расшифровки некоторых аббревиатур.

«Мы в общественном совете при ГФС неоднократно заявляли о неприемлемости подобной концепции: во-первых, любая апелляция, любое судебное обращение по неправомерным действиям таможенников на местах будет идти через Киев. Во-вторых, непонятно, каким образом будет идти таможенный транзит. По кодексу, это 5 дней (ст. 95 Таможенного кодекса Украины «Сроки таможенного транзита» — ред.). Если будет существовать одна Межрегиональная таможня, то за 5 дней со всеми формальностями груз просто не сможет пересечь Украину», — поясняет глава общественного совета при Государственной фискальной службе Дмитрий Алексеенко.

О том, какие еще проблемы может принести инициатива, будучи все же реализованной, мы расскажем чуть ниже.

КОМУ И ЗАЧЕМ ЭТО НУЖНО

Целью реформы, по утверждению ее авторов, является «проведение оптимизации процессов в ГФС, что даст возможность повысить эффективность ее работы, минимизировать контакты работников ГФС с представителями бизнеса для снижения уровня коррупции, а также обеспечение надлежащей координации работы ГФС».

Часть представителей бизнеса, действительно, приветствует реформу. По словам генерального директора «Всеукраинской ассоциации автомобильных импортеров и дилеров» Олега Назаренко, создание единого центра принятия таможенных решений в Украине – хорошая инициатива. «Это дает возможность выработать единую ценовую политику для всех видов товара, а не играться в удельных князей», — поясняет он. Плюсом также является независимость от местных властей, подчеркивает Назаренко, напоминая о конфликте экс-руководительницы Одесской таможни Юлии Марушевской (соратницы бывшего губернатора Михеила Саакашвили) с ГФС. «Почему исполнительная власть, мэр города, губернатор может вмешиваться во внешнеэкономическую деятельность государства? Фискальная служба должна быть абсолютно независимой структурой», — подчеркивает эксперт. Он также добавляет, что практически все импортеры на сегодняшний день и так растаможивают автомобили в Киеве, поэтому для них ничего существенно не изменится.

Презентуя свою версию реформы, Данилюк перечислял такие путеводные «маяки», как рекомендации технических миссий Международного валютного фонда, министерства финансов США и таможенно-пограничной службы США, Еврокомиссии, а также Сводные таможенные и налоговые стандарты ЕС (Customs Blueprints и Fiscal Blueprints). Коснемся лишь Меморандума с МВФ:

В пункте «Укрепление институционального потенциала ГФС» Правительство Украины, в частности, обещало в 2017 году завершить слияние налоговой и таможенной администраций в единый орган и осуществить консолидацию налоговых и таможенных органов в единые региональные офисы. Тяжеловесная формулировка перевода «в єдиний офіс, по одному на кожний регіон» могла трактоваться двояко, однако даже из нее ясно, что речь шла о нескольких офисах.

Из дальнейшего пункта Меморандума можно узнать, что Кабмин взял на себя задачу как минимум втрое сократить количество внутренних пунктов таможенного оформления. Но, по-видимому, решил широким жестом сократить их перечень до абсолютного минимума.

Единая справочная база таможенных тарифов, о которой идет речь в последнем пункте, касающемся таможенного блока, тоже никоим образом не предписывает «консолидацию путем ликвидации». Не говоря уже о том, что Меморандум носит все же рекомендательный, а не декларативный характер:

А вот как это выглядит в представлении главы Минфина Александра Данилюка. «Изменение структуры таможни, которое произойдет 1 мая (речь о стенограмме мартовского заседания Кабмина – ред.), предусматривает ликвидацию юридических лиц на областном уровне. Так, из существующих 27 таможен останется одна централизованная. На уровне области предусматривается создание представительств центральной таможни с целью облегчения проведения админпроцедур и осуществления надзора. Соответственно, на районном уровне остаются таможенные посты, которые напрямую подчиняются центральной таможне».

«Аналогичным образом была оптимизирована структура Национального банка, где все ГУ стали структурными подразделениями центробанка, — напоминает нардеп Татьяна Острикова. – Поэтому эксперты МВФ с Минфином считают, что такая же оптимизация структуры таможни упростит управление таможнями из центра и сократит численность таможенников. При этом есть несколько «но», которые «реформаторы» не учитывают. Во-первых, Национальный банк – это регулятор, и регуляции должны идти из одного места – из центра. Таможня, в свою очередь, является органом, который в зоне своей деятельности обеспечивает выполнение таких задач: способствование внешнеэкономической деятельности, обеспечение безопасности общества, защита таможенных интересов Украины. Безопасность и защита! Разве можно представить себе ситуацию, когда министр внутренних дел с целью улучшить управление полицией ликвидирует территориальные областные управления полиции, которые тоже выполняют функции защиты и безопасности общественного порядка?»

И.о. главы Киевской таможни Сергей Тупальский в комментарии #Буквам подчеркнул, что международные обязательства Украины не должны быть единственным ориентиром страны. «Если говорить о моей личной позиции по этому вопросу, то я считаю, что Украина должна иметь собственную украинскую таможню. Систему, которая будет учитывать все наши особенности (например, наличие неподконтрольной территории на востоке или границу с непризнанной ПМР (Приднестровской Молдавской Республикой – ред.) в Одесской области, а также наши реальные возможности». По его словам, поиск баланса между различными определяющими факторами (в том числе соблюдением международных обязательств и национальными особенностями) и есть залог эффективного реформирования таможни. «А если нам для этого необходимо будет привлечь международных партнеров, получить от них консультацию или какую-то методологическую помощь, уверен, что ни Всемирная таможенная организация, ни другие международные институты нам не откажут», — добавляет Тупальский. Одним словом, стучите – и вам откроют.

Татьяна Острикова, в свою очередь, напоминает, что помимо Меморандума существует ряд межгосударственных соглашений, стороной которых является Украина, и нормы которых будут нарушаться в случае, если проблемное постановление вступит в силу.

Однако сейчас чересчур прилежное следование рекомендациям МВФ выглядит как буквоедство и попытка подогнать постулаты Меморандума под самодеятельный проект. И это – не единственный негативный аспект амбициозной инициативы Минфина.

В ЧЕМ ПРОБЛЕМА ТАКОЙ РЕФОРМЫ?

Продолжая тему международных консультаций, следует отметить, что в числе структур, на рекомендации которых (по словам Данилюка) полагался Минфин, как раз-таки отсутствует вышеупомянутая Всемирная таможенная организация. Задача ВТО, членами которой являются 180 государств, включая Украину, — как раз-таки способствовать институциональному развитию национальных таможен. Разработанная ею Международная конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур стала опорным документом для Таможенного кодекса Украины. Впрочем, как мы уже выяснили, реорганизация таможни в видении Минфина идет с Кодексом вразрез.

В числе ключевых инструментов организации имеется и программа, направленная на модернизацию национальных таможен (Columbus Program), стартовавшая в 2006 году. Одно из направлений работы Всемирной таможенной организации и применения ее Diagnostic Framework tool – обеспечение устойчивости таможни в условиях реформы. Реально ли сохранить институциональную устойчивость при ликвидации областных таможен? Об этом красноречиво рассказало письмо и.о. главы ГФС Мирослава Продана с замечаниями к проекту постановления Кабмина. Вот лишь часть рисков, которые были там перечислены:

• Невозможность делегирования руководителем таможни определенных полномочий своим подчиненным;
• Отсутствие нормативного обеспечения по кадровому документообороту;
• Необходимость проведения конкурсов для перевода порядка 10 тыс. человек на должности в Межрегиональной таможне;
• Необходимость хранения и ведения личных дел всех работников;
• Невозможность получения спецразрешений на доступ к государственной тайне на местах, что заблокирует работу в сфере оперативно-розыскной деятельности, досудебных расследований, аудита предприятий и ведомств, подпадающий под Закон Украины о государственной тайне, а также растаможивание товаров военного и двойного назначения, и т.д.

Значительная часть претензий касалась рисков, связанных с функцией обеспечения безопасности и противодействия контрабанде. Однако функция по наполнению бюджета – которая, как можно было заметить, в последнее время стала доминировать в таможенном блоке, — тоже может пострадать, поскольку проектом закладываются риски для взаимодействия таможни с органами исполнительной власти и местного самоуправления.

По данным #Букв, у экспертной среды есть масса претензий к плану Кабмина. Практически каждый его пункт сопровождается замечанием о том, что всего лишь констатирует положения обычного плана работы ведомства – и не является реформой.

Вот лишь один из примеров такого приятного, но бесполезного стратегического планирования: подпункт «Введение надлежащего уровня оплаты труда руководителю таможни, другим руководителям и работникам центрального офиса и региональных подразделений таможни». Не меньший скепсис у аналитиков вызвали и нововведения в кадровой сфере – такие, например, как введение системы ключевых показателей эффективности (KPI) для отдельных руководителей.

Логичным видится и следующее замечание: «Реорганизация таможни может привести к потере таможенной системой опытных и профессиональных людей, отдавших годы жизни становлению таможенной независимости, а также оттоку молодых и перспективных профессионалов, с креативным мышлением и современным мировоззрением». Несколько возвышенный стиль критики не должен нас смущать: при столь настойчивом продвижении реформы любые замечания становятся гласом вопиющего в пустыне.

Гораздо больше настораживает злосчастный пункт «Оптимизация структуры таможенных органов путем реорганизации и создания таможни как единого юридического лица». По мнению экспертов, анализировавших план, он противоречит концепции децентрализации власти, утвержденной распоряжением Кабмина от 1.04.2014 № 333-Р. «Проект не отвечает цели концепции в части удовлетворения интересов граждан во всех сферах жизнедеятельности на соответствующей территории, согласования интересов государства и территориальных громад», — сообщается в приписке.

«Подобной сверхцентрализованной структуре угрожают риски утраты гибкости в вопросе отстаивания интересов государства в делах о нарушении таможенных правил и их рассмотрении как судами, так и руководителями таможен, — поясняет Сергей Тупальский. — В частности, согласно Таможенному кодексу Украины, производства по общему правилу осуществляют должностные лица таможни, в зоне которой совершено или выявлено правонарушение. Рассмотрение дел о нарушении таможенных правил осуществляется по месту размещения органа, должностные лица которого осуществляли производство. В случае создания Межрегиональной таможни, рассмотрение этих дел переместится по месту ее регистрации (т. е. в Киев), что приведет к резкому увеличению нагрузки на суд, увеличению бюджетных затрат на привоз в суд лиц, которые выявили правонарушение, свидетелей, экспертов и так далее».

Вот что говорит по этому поводу гендиректор ВААИД Олег Назаренко: «Часть предпринимателей (и это их право) судится с таможней, когда их не устраивает цена. Сейчас эта судебная нагрузка ложится по областям, а в случае создания Киевской межрегиональной таможни – ляжет на киевский суд». Однако, по мнению Назаренко, эта трудность преодолима путем аналогичной реорганизации внутри самой судебной системы: усиления киевского суда и сокращения местных.

«Таможни у нас совершенно разные в плане угроз контрабанды. Польша, Венгрия, Россия – на каждой границе свои особенности. Концентрировать принятие всех решений в руках одного человека очень рискованно, — рассуждает Дмитрий Алексеенко. Говоря об опыте Минфина в плане принятия реформ, влияющих на бизнес, он добавляет: — Сейчас мы видим коллапс системы электронного администрирования НДС – масса честных представителей бизнеса попала под критерий риска и не может зарегистрировать налоговую накладную. Вот плачевные результаты реформ, которые делаются без согласования с общественностью».

«Предложенная структура противоречит европейской практике и увеличит риск коррупционных проявлений в разы», — резюмируют рецензенты проекта. То есть сводятся на нет изначальные цели концепции – создание прозрачной системы, которая отвечает международным стандартам, и снижение уровня коррупции. Напомним, к слову, что общественную антикоррупционную экспертизу авторы проекта посчитали ненужной.

Среди сотен неконкретных пунктов реальные реформаторские инициативы можно пересчитать по пальцам одной руки:

• Реализация принципа «одной остановки» (проведение других видов государственного контроля одновременно и в одном месте с таможенным);
• Введение требования насчет обязательного наличия в налоговой накладной номера и даты таможенной декларации, по которой осуществлен пропуск товара на таможенную территорию Украины, а также номера товара в такой декларации – таким образом, будет осуществляться полноценный контроль за перемещением товара от отправителя до конечного потребителя;
• Законодательное закрепление права подразделений по борьбе с контрабандой и нарушением таможенных правил на осуществление оперативно-розыскной деятельности;
• Внедрение таможенного аудита.

Однако эти пункты тоже нуждаются в оговорках: в частности, пункт о ведении ОРД потребует внесения соответствующих изменений в уголовно-процессуальные нормативные акты. Но, по крайней мере, у этого пункта имелся прецедент (до вступления в силу в 2012 году нового Уголовно-процессуального кодекса). В то же время, таможенный аудит является «необкатанной» новацией, и ни одним нормативным документом не установлены органы, которые должны его проводить. Введение такого института потребует значительно больше времени, чем определено в плане (III квартал 2018), резюмирует комментатор.

Насчет того, что проект положит конец манипуляциям с таможенной стоимостью товаров, эксперты тоже сомневаются. Татьяна Острикова рассказывает: «Вместо начальников таможен они (реформаторы – ред.) планируют назначить уполномоченных руководителей структурных отделений Межрегиональной таможни и делегировать им те же полномочия, что сейчас имеют руководители таможни. Для этого нужны изменения Таможенного кодекса с соответствующим механизмом. Но главное – в таком случае непонятно, чем, например, руководитель Львовского структурного подразделения Межрегиональной таможни будет отличаться по функционалу от нынешнего руководителя Львовской таможни ГФС. Минфин говорит, что это также прекратит злоупотребления в сфере контроля за правильным определением таможенной стоимости. И тут у них прокол. Решение о выпуске товара в свободный оборот принимает инспектор, а не глава таможенного поста, таможни, или (по версии реформаторов) Межрегиональной таможни. А функции и полномочия инспектора они не изменяют».

На сегодняшний день концепция удручает: сотни многословных предложений, дублирующих существующую практику, выдаются за реформу, а реальные нововведения проекта противоречат мировой практике, грозя уничтожением таможенного блока и ударом по безопасности страны. Остается лишь ждать, какой будет реакция профильных министерств и столь авторитетных для них международных партнеров.

Марина Мойнихан, «Буквы»

«Генплан Таможни»